一、背景链接

3月20日，全国城市更新工作部署视频会议在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰出席会议并讲话。何立峰强调，要认真学习深刻领会总书记重要讲话精神，着力贯彻落实党的二十大和二十届三中全会、中央经济工作会议部署，认真落实国务院常务会议要求，进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

二、深度解读

★城市更新的内涵

“城市更新”这个词最早出现在 1949 年美国的《住宅法》中，指拆除老城区危房和贫民窟，然后在这块地上建造现代化的高层住宅、商业街区和交通基础设施。

在国内“城市更新”这一概念最早是由深圳市提出。2009年广东省政府与国土资源部共建集约节约用地试点示范省，全面启动了“三旧”改造工作，当年10月深圳市人民政府颁布了《深圳市城市更新办法》，提出“城市更新”是指由符合办法规定的主体对特定城市建成区（包括旧工业区、旧商业区、旧住宅区、城中村及旧屋村等）内具有以下情形之一的区域，根据城市规划和本办法规定程序进行综合整治、功能改变或者拆除重建的活动：（一）城市的基础设施、公共服务设施亟需完善;(二）环境恶劣或者存在重大安全隐患;(三）现有土地用途、建筑物使用功能或者资源、能源利用明显不符合社会经济发展要求，影响城市规划实施;(四）依法或者经市政府批准应当进行城市更新的其他情形。

随着各地区城市更新政策的完善，对城市更新定义不尽相同，但总体来看，城市更新是指将城市中已经不适应现代化城市社会生活的地区做必要的、有计划的改建活动。城市更新不是简单的拆建，其核心是产业结构的升级与城市的发展进化。狭义上，可以将我国的城市更新称为“三旧”（旧城、旧村、旧厂）改造。但就广义而言，城市更新的内涵其实已经扩展到城市结构、功能体系及产业结构的更新和升级等多方面的内容，我国的棚户区改造、老旧小区改造和“三旧”改造等广义上都属于城市更新的范畴。

★城市更新项目的主要内容

1.城中村改造。采取拆除新建、整治提升、拆整结合等多种方式，推进城中村改造切实消除安全风险隐患，改善居住条件和生态环境。 实际操作中，可结合保交付及原来城中村改造烂尾工程，由国家采用各种方式注入资金，进行城中村改造，特别是一些城中村已拆迁，但安置房迟迟没有建起来，原居民一直在待安置状态的项目。

2.保障性住房建设。加大保障性住房建设和供给，加快解决工薪收入群体住房困难，稳定工薪收入群体住房预期。 持续推进政府投资类保障性房建设，各地的人才公寓，各种形式的廉租房，经济适用房等，同时也对以 往没有完成的各类保障房继续投资建设。

3.新型工业产业园区、新型旅游兼医疗应急园区等建设。推进“平急两用”公共基础设施建设，在超大特大城市辖区内的山区县（区），打造一批具有隔离功能的旅游居住设施，升级一批医疗应急服务点，新建或改扩建一批城郊大仓基地，提升城市应对突发公共事件能力。

4.城镇老旧小区改造。以水电路气信邮、供热、消防、安防、生活垃圾分类等配套设施更新及小区内公共部位维修为重点，扎实推进2000年底前建成的需改造城镇老旧小区改造任务，有序实施城镇房屋建筑更新改造和加固工程· 因地制宜实施小区环境及配套设施改造建设、建筑节能改造等 以“一老一小”人群需求为重点，推进社区嵌入式服务设施建设，加强无障碍环境建设和适老化改造，提高社区公共服务水平。 近几年各地都在进行中的老城区外立面改造、平改坡屋面改造、外墙加保温改造，加装室外电梯，都属于这类项目。

5.地下管线改造。加强地下综合管廊建设和老旧管线改造升级。 加快城市燃气管道等老化更新改造，推动完善城市燃气、供热等发展规划及年度计划，深入开展城市管道和设施普查，有序改造材质落后、使用年限较长、不符合标准的城市燃气、供排水、供热等老化管道和设施，加快消除安全隐患，同步加强物联感知设施部署和联网监测。 加强城市应急备用水源建设和管网互通 强化城市道路交通运行基础，构建级配合理、功能完善、顺畅通达的路网体系。 具体包括：城市管线由空入地建设，城市综合管廊、市政管线改造、老旧小区暖气、燃气进小区入户等等。都属于这类项目。

6.城市洪涝治理。构建“源头减排、管网排放、蓄排并举、超标应急”的城市排水防涝工程体系，加强雨水管网和泵站建设改造，开展排涝通道系统整治，稳妥推进雨污分流改造和海绵城市建设。海绵城市建设，各城市内绿地公园建设及改造等。近几年来气温升高，造成很多城市在雨季出现内涝，有的已造成人员伤亡及财产损失，必须加入投入进行城市低洼地的改造及处理。

7.绿色智慧城市建设。加快建立地级及以上城市生活垃圾分类处理系统，推广绿色建材、清洁取暖和分布式光伏应用。 加快居住区充电设施建设，推动公共停车场、具备条件的加油（气）站在确保安全的前提下配建快充、换电和加氢设施，开展公共领域车辆全面电动化试点。积极推进千兆城市建设，加快实现第五代移动通信（5G）网络城区连续覆盖和重点场所深度覆盖，推动北斗应用融入城市建设管理。推进基于数字化、网络化、智能化的新型城市基础设施建设。

★城市更新行动的重要意义

促进城市健康可持续发展。实施城市更新行动，是推动城市高质量发展的重要举措。过去5年，我国常住人口城镇化率从60.2%提高到65.2%，已经步入城镇化较快发展的中后期，正在转向全面提升质量的新阶段。通过城市更新的手段来完善城市功能，优化产业结构，改善人居环境，推进土地、能源、资源的节约集约利用，从而促进城市健康可持续发展已经成为未来城市进一步发展的必要抓手。

助力产业结构升级。从国际经验来看，产业的变迁往往伴随着城市的兴衰。以城市更新为引领，推动以工业为主的第二产业向现代服务业为主的第三产业升级，是城市持续进化发展的关键。在产业结构由工业向现代服务业转型的背景下，城市更新将迎来新的发展动力。从国内城市的发展来看，还普遍存在用地粗放低效，大量的工业用地闲置，建设用地单位产出较低的问题，通过城市更新助力产业升级，提升土地使用效率是城市进化的必然。通过城市更新来改造存量的工商业用地，提升土地产出，顺应城市现代服务业发展的需要，将成为上海、广州等我国主要大城市发展进化的必由之路。

更新盘活存量土地。2017年发布的《全国国土规划纲要（2016-2030年）》提出了国土开发强度的约束性指标，到2020年我国国土开发强度不超过4.24%，到2030年不超过4.62%，截至2015年末，该数字为4.02%。如果以我国陆地国土960万平方千米作为基础进行估算，2016-2030年我国建设用地年均净增量的空间为4830平方千米。考虑到还有集体性质的建设用地供应，在国土开发强度作为约束性指标被框定的情况下，要维持足够的建设用地供应量，存量土地的再开发将成为必然的选择。盘活存量、提升土地利用效率是城市下一步发展的主方向，而城市更新对城市产业进一步发展、城市形象与活力进一步提升具有重要的意义。

改善住房供给。由于过去经济条件有限，设计和施工标准较低，建筑材料质量较差，存在着大量老式结构的房屋。这类低标准的老式房屋，实际使用年限是难以达到现今住宅50年的设计使用标准的，并且其空间设计、硬件设施等也难以满足现代人的居住需求。大城市住房供应紧缺且存量住房品质不高，存量住房的改善需求十分巨大，这有望为城市更新带来巨大的发展空间。

★我国城市更新的发展成果

2023年全国实施各类城市更新项目有6.6万个，完成投资2.6万亿元，新开工改造城镇老旧小区5.3万个，惠及2200多万居民；加装电梯3.6万部，增设停车位85万个，养老托育等社区服务设施2.1万个；改造燃气等各类管道约10万公里；建设口袋公园4100多个、绿道5300多公里，拓展了草坪开放空间1.1万公顷。

2024年，全国计划新开工改造城镇老旧小区5.4万个；1月份至6月份，新开工改造城镇老旧小区3.3万个。截至2024年7月，全国共计实施城市更新项目6.6万个。其中，围绕既有建筑改造利用，已改造78亿平方米建筑，进一步提升了建筑安全和节能水平。此外，全国已实施完整社区建设项目2900多个，精准补齐“一老一幼”设施3500多个，更新改造老厂区、老商业街区等2600多个，建设和改造医疗、体育、教育、文化设施近1.5万个，改造城市燃气等各类管道约10万公里，修复城市破损山体4.97万平方米，新建和改造城市绿地3.4万公顷。

2024年，我国共实施城市更新项目6万余个，完成投资约2.9万亿元，其中包括了城镇老旧小区改造、完整社区建设、历史文化保护等多种类型项目，全国已有410多个城市成立了城市更新工作领导小组，21个城市设立城市更新局，常态化推进城市更新工作专职管理。在构建制度政策框架方面，1个省9个城市出台了城市更新条例，92个城市出台了管理办法，150个城市印发指导性文件，城市更新目标任务、路径程序逐渐清晰，297个地级及以上城市全面开展城市体检的同时，各地还创新多元化城市更新投融资机制，12省设立专项资金给予奖补或贷款贴息，28个城市设立了城市更新基金，总资金规模达4550亿元。

★城市更新面临的主要问题

一是广泛动员不够。老旧小区更新是关系群众切身利益的系统工程，社区居民参与的广度和深度直接影响工作满意度。但在参与群体上，年轻居民参与较少；在参与内容上，主要局限于意见类征集，在资本参与方面意愿依旧较低。二是融资渠道单一。城市更新是一个系统工程，主要涉及老旧住房、楼宇等，数量大、资金需求大、更新周期长。目前资金来源主要以政府财政支持为主，通过申请各级补助资金、专项资金及支持性政策资金进行资金筹措，社会性资本参与率相对较低。三是项目 “空心化”问题突出。项目产业资源引入和后续运营管理缺乏支撑，“持续造血”能力不足。加之缺乏长效管理机制，老旧小区更新后成果维护难，后续管理缺乏资金保障，物业公司进驻服务意愿较低。

★如何推进城市更新

一要抓好城市更新规划。在宏观层面，推动市县开展城市更新专项规划编制工作。城市更新专项规划要依据国土空间总体规划，衔接国民经济与社会发展规划，主要明确城市更新的重点区域及其更新方向、目标、时序、总体规模和更新策略等。在微观层面，开展城市更新单元规划编制工作，明确城市更新单元范围内应当配置的基础设施及公共服务设施的类型和规模、项目的时序安排、资金来源等。二要拓宽城市更新融资渠道。鼓励金融机构依法开展多样化金融产品和服务创新，为城市更新提供项目融资。创新建立城市更新基金、使用银行信贷资金和保险资金、住房公积金、基础设施领域不动产投资信托基金、发行专项债等金融支持政策，为城市更新融资提供政策保障。三要构建基层治理共同体。规范公众参与程序。根据城市特点、产权关系、环境和利益关系制定相应策略，使多元主体参与方式、流程、权责等协作机制制度化。及时向公众公布城市更新相关信息，畅通参与渠道，及时回应公众的意见建议，强化共同体思维。

★国务院常务会议有关精神

国务院总理李强1月3日主持召开国务院常务会议，研究推进城市更新工作。会议指出，城市更新关系城市面貌和居住品质的提升，是扩大内需的重要抓手。要坚持问题导向和目标导向相结合，统筹推动城市结构优化、功能完善、品质提升，打造宜居、韧性、智慧城市。要加快推进城镇老旧小区、街区、厂区和城中村等改造，加强城市基础设施建设改造，完善城市功能，修复城市生态系统，保护和传承城市历史文化。要加强用地、资金等要素保障，盘活利用存量低效用地，统筹用好财政、金融资源，完善市场化融资模式，吸引社会资本参与城市更新。要支持各地因地制宜进行创新探索，建立健全可持续的城市更新机制，推动城市高质量发展。

★全国城市更新工作部署视频会议精神

全国城市更新工作部署视频会议3月20日在京召开，中共中央政治局委员、国务院副总理何立峰出席会议并讲话。何立峰强调，要认真学习深刻领会总书记重要讲话精神，着力贯彻落实党的二十大和二十届三中全会、中央经济工作会议部署，认真落实国务院常务会议要求，进一步认识实施城市更新对于城市发展模式转型、助力经济高质量发展、满足人民群众需要的重大意义，坚持目标导向和问题导向，有力有序有效推进城市更新重点任务。

何立峰指出，实施城市更新必须科学制定城市更新专项规划，坚持一张蓝图绘到底、干到底，做到资金和要素跟着项目走，项目跟着规划走。要讲究策略方法，坚持尽力而为、量力而行，先急后缓、有力有序，合理适用、因地制宜，科学确定改造目标和标准，让群众舒适舒心。要落实项目资金平衡责任，按照市场化、法治化原则，统筹利用各方面资金资源，构建好政府、市场与住户之间的资金共担机制。要坚持不动则已、动则必快、动则必成，按期高质量完成项目建设，确保把好事办好、实事办实。要加强组织保障，城市政府应切实承担好主体责任，精心谋划组织，务实推进城市更新项目实施，确保工程质量安全，中央有关部门要加强政策支持，共同推动城市更新工作取得实效。

三、实战应用

例题1：延续历史文脉，赋能城市更新。结合给定材料，你认为应该如何在城市更新中注重历史文脉的保护传承。要求：全面准确，措施合理，逻辑清晰，300字左右，15分。

【参考作答】

一是处理好“整体与区域”的关系。统筹城乡空间布局，妥善处理新城和老城关系，按照留改拆并举措施，推进城市更新工作。二是处理好“守正与创新”的关系。城市建设要在不断守正传承中延续现代文明，通过科学规划、精细设计，利用现代科技手段对历史建筑进行保护和修复，使其与现代城市环境相融合，实现历史与现代的和谐共生。三是处理好“长期与短期”的关系。要有大格局、大视野，立足当前还要考虑长远，而不能简单图“短平快”，要处理好短期效果与长期发展的关系。在城市更新的初期阶段，主要着力于改善城市基础设施、提升居民生活质量、优化交通布局等，旨在快速解决城市发展中的紧迫问题，为城市的长期发展奠定基础，确保短期行动与长期规划相衔接。（304字）

例题2：总书记指出，城市是人集中生活的地方，城市建设必须把让人民宜居安居放在首位，把最好的资源留给人民。结合给定材料，请你围绕“城市更新”写一篇文章，文体不限，题目自拟，1200字左右，40分。

【参考作答】

把“以人为本”贯穿城市更新全过程

城市更新关乎城市发展规律探索与活力再现，关乎人民对美好生活的向往与追求，实施城市更新行动的最终目标就是要不断提升城市功能品质、焕发城市发展活力、彰显城市特色风貌，让人民生活更美好、让群众过得更幸福。为此，在推进城市更新行动中要始终坚持以人为本。

在提升城市功能品质中坚持以人为本。城市的核心是人，要坚持以人为本，不断完善城市功能，提高群众生活品质。实施城市更新必须坚持人民城市人民建，始终把人的需要、人的福祉、人的发展置于中心地位，充分顺应民心、尊重民意、广纳民智，优先解决人民群众急难愁盼问题，切实改善居住生活条件，完善公共服务设施，按照“缺什么、补什么”的要求，深入实施城市更新行动，补齐城市功能短板，不断增强人民群众的获得感、安全感和幸福感。同时，还要进一步完善社区参与城市治理机制，推动城市更新基层治理工作，发挥社区居民在城市更新中的主体作用，大力推进公众参与，让市民参与到城市更新过程中，真正把城市更新行动变成以人为本的民心工程。

在焕发城市发展活力中坚持以人为本。城市的更新发展，承载着人民对美好生活的向往，在实施城市更新行动中要坚持以人民为中心的发展思想。一方面，要充分考虑人民群众的就业需求，通过城市更新为产业升级提供空间，创造更多优质的就业岗位，激发城市的经济活力。另一方面，要注重打造丰富多样的消费市场，满足人民日益增长的消费需求，提升城市的商业活力。同时，还要加强文化传承与创新，将城市的历史文化和红色元素融入到城市更新中，激发市民的文化认同感和自豪感，为城市发展注入精神动力。

在彰显城市特色风貌中坚持以人为本。每座城市都有属于自己的文化、形象和气质，都有代表自己特色的城市名片，城市风貌是城市特色与文化的载体。2021 年 8 月住房和城乡建设部《关于在实施城市更新行动中防止大拆大建问题的通知》要求“坚持划定底线，防止城市更新变形走样”“坚持应留尽留，全力保留城市记忆”。当城市风貌和文化已经成为市民共同认同的价值观念时，必定会得到广大市民的维护和捍卫，为此，在城市更新成为城市建设管理的重点领域的背景下，要更加注重公众参与城市和建筑风貌的管理，践行美好环境与幸福生活共同缔造的理念，鼓励广大市民参与城市更新，使城市更新成果更符合市民的期待，共建共治共享具有城市特色风貌的美好城市人居环境。同时，还要通过加强宣传教育，提高市民对城市特色风貌的认知和保护意识，让每一个市民都成为城市特色风貌的守护者和传播者。

总之，在城市更新行动中，要把坚持以人为本的发展思想贯穿全过程，真正实现城市可持续发展，提高群众生活品质。只有让人民群众成为城市更新的参与者、受益者，才能真正打造出独具魅力、让人民满意的城市，实现城市让生活更美好的愿景。

（1133字）

四、高分框架

★大作文

城市更新须以人为本

开展城市体检是推进城市更新的先决条件。

问需问计于民是推进城市更新的根本遵循。

坚持改革创新是推进城市更新的内生动力。